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应用系统法学看三大诉讼法的立法失误及修改思路/于洪军

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 12:08:13  浏览:8111   来源:法律资料网
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应用系统法学看三大诉讼法的
立法失误及修改思路
于洪军

2003年,全国人大常委会已将《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修订纳入了五年立法规划。围绕三大诉讼法的修改,各诉讼法学界的专家、学者,以及实际工作部门的法官、检察官和律师们进行了深入的探讨和研究,提出了许多较新的修改建议。可是,我们很少听到法理学界的专家、学者们(根据系统法学理论,我们现在所说的法理学才是真正的法学),应用较新的法理学研究成果对三大诉讼法的修改发表他们的意见.
1995年8月,笔者斗胆提出了系统法学理论(以下称系统法学)①。这是主要运用系统科学的方法,将各个不同时期、不同地域的人类社会作为各个相对独立的系统,在这种不断运行着的系统中观察和研究法的现象,从而形成的新的法律观、法的基本范畴和原理。相信这些基本范畴和原理能够为三大诉讼法的修改提供一个新的视角、新的分析框架。本文试应用系统法学中有关法规则、法、法律、法的功能和法学的研究对象等基本概念和基本观点,对三大诉讼法的立法和实施情况进行考察,分析过去立法中的失误,提出新的修改思路。
一、立法失误之一:没有形成清晰的法规则概念,致使各诉讼法中的许多“法律规定”已蜕化为道义信条。修改的思路:补足和完善法律规定中所缺少的法规则的要素。
系统法学认为,法是一定社会系统中所有的法规则排列组合而成的系统;法规则是规定人(包括法人等组织,下同。)必须做出和不得做出一定的行为、违反者要受到一定的人所施加的一定压力的行为规则;而法律,则是某一类别、某一层次的法规则排列组合而成的法的子系统。法规则属于行为规则的一种,它与其他行为规则的本质区别,在于它具有的特殊结构:由三大要素构成。第一大要素是行为标准,即对人必须做出或不得做出的行为及相关条件的描述;第二大要素是压力,即对行为不符合行为标准的人所实行的人身惩罚或限制、财产的剥夺和减少;第三大要素是施压者,即对违反行为标准的行为人施加压力的人。凡是由这三大要素构成的行为规则便是法规则,不管它是否称做“法”、是否成文的;凡是不具有这种特殊结构的行为规则都不是法规则,即使它已经写在了法律文件当中。立法的艺术性,在于所设置的行为标准必须科学、明确、排列组合合理;所设置的各种压力强度,正好与相应的不符合行为标准的行为所造成的后果相抵销,所设置的施压者与可能的违反标准的人相对独立。
用上述法规则的概念来鉴别我国三大诉讼法中的各项规定,就会发现一个非常奇特的现象:有许多重要的规定不具有法规则的特殊结构或不符合法规则特殊结构的要求。最为普遍的,是诸多的规定,只有行为标准一个要素,没有压力和施压者这两个要素。三大诉讼法的条文中都规定有如何立案、如何审理、如何裁判、如何执行以及审理期限、送达和移送期限、公开审理、合议制、律师参与诉讼、证人出庭作证等行为标准,《刑事诉讼法》还规定有如何侦查、如何采取强制措施、如何审查起诉、律师如何会见被疑人、办案期限及案件移送期限等行为标准。这些行为标准对于保证实体法的实施当然都是非常必要的和重要的,且多数行为标准也很明确。可是,如果办案人员违反了这些行为标准,那要由哪一组织对其施加什么具体的压力呢?如果一个办案机关办理的案件有相当大的比例都是违反这些行为标准的,那又要由哪一组织对该机关的负责人施加什么具体的压力呢?查遍中国法律,找不到具体的规定。这样,诉讼法中规定的行为标准不管多么必要和重要,也不管多么明确,都因为不具有法规则的特殊结构,即缺少压力和施压者两大要素,而只属于道义信条,不属于法规则。办案人或办案机关违反了甚至是严重违反了这些所谓的“法律规定”,其实并不违反法规则,即并不违法,而只是违反了道义上的规则。作为国家制定的法律,实际上是给了办案人员和办案机关以按这些规定办案和不按这些规定办案的自由的。
在三大诉讼法施行以来的实践中,“超期羁押”、“超期结案”、合议制合而不议、陪审制陪而不审、执行难、律师会见难、阅卷难、取证难、知道案件情况的人不出庭作证等违反诉讼法规定的情况普遍存在,这是众所周知的。有学者说,1996年《刑事诉讼法》刚修改后,“博得国内外一片赞誉”,“但高兴开场后,就是一桶冷水”,“在实践中出现了‘进一步退两步’的非常可悲的现象”②。通过以上应用系统法学中法规则的概念对我国诉讼法的规定进行的鉴别、分析,可以看出,上述可悲现象出现的根源,不在执法,而在立法。我们总在抱怨“重实体、轻程序”,其实正是在程序法的立法中,我们没有形成一个清晰的法规则的概念,致使程序法中的许多规定蜕化成了道义信条。对社会生活中派生出的如此重要的司法生活、执法生活,只有道义规则的约束,没有法规则的约束,怎能不让人们“轻程序”呢?如果在实体法中,也只规定“不得杀人”、“不得盗窃”、“不得贪污”之类的行为标准,而不规定杀人、盗窃、贪污等违反行为标准的人应由哪些人对其施什么压力,那人们还会“重实体”吗?现在,在有关诉讼法修改的讨论中,许多人提出了要求增加律师在场权、沉默权③、证据展示、非法证据排除④、公益诉讼等规定的意见,但如果我们这次仍然不能把这些很好的意见表现为法规则,而只表现为道义信条,那修改后的诉讼法还是无法达到我们预期的目的,还会出现第二次先喜后忧的“非常可悲的现象”。
形成了法规则的概念之后,解决上述问题,其实是很简单的:在立法上将三大诉讼法中只规定了行为标准的那部分条文,在诉讼法中或其他法律中补足压力和施压者两大要素,使它们符合法规则的特殊结构,成为真正的法规则。具体来说,第一,在《法官法》、《检察官法》、《警察法》中的惩戒、任免、辞退、法律责任等章节中,为一般的违反程序方面行为标准的行为人规定一些统一的压力。考虑到程序的重要性,最小的压力应不小于降级处分,比如:审判人员第一次违反程序、结案超期,哪怕只超一天,只要不符合行为标准,承受的压力最低应是降级处分;第二次违反程序,即使是违反其他的程序,如作为合议庭成员不参加庭审等,也应承受免职的压力。这看似过重的压力,其实是正好能与行为的危害后果相抵销的。第二,对重要的程序,在诉讼法中直接规定办案人员违反规定应受到的压力。比如,在《刑事诉讼法》第一百七十一条中直接规定,对自诉人的起诉既不开庭审判,又不裁定驳回起诉的责任人,由同级人大常委会予以免职;在相关条文中直接规定,“知道案件情况的人”经法庭传唤,拒不履行出庭作证义务的,法官应对其施加拘传和罚款、拘留的压力。第三,考虑到三大诉讼法是控制执法活动(本文特指公安机关的执法活动和司法机关的司法活动)和诉讼活动的,它在以控制社会为目的的整个法律体系中,位置更为重要,根据我国现行的体制,对法院、检察院违反程序的人员,施压者应确定为同级人大常委会;对警察违反程序的人员,施压者应确定为同级检察院。对各机关违反程序的行为负有责任的负责人,施压者也应确定为同级人大常委会。
此外,三大诉讼法中的许多规定还存在着行为标准不明确、不科学、压力明显偏低的问题,这也需要在诉讼法的修改中加以完善。例如:《刑事诉讼法》第一百六十条规定,“审判长宣布辩论终结后,被告人有最后陈述的权利”。这里的“辩论终结”,是一证一辩的辩论终结,还是法庭审理的辩论阶段的辩论终结?不明确。《刑事诉讼法》第一百六十八条规定,“人民法院审理公诉案件,应当在受理后一个月以内宣判,至迟不得超过一个半月”,到底应在一个月内宣判还是一个半月内宣判?这也是明显的行为标准不明确。又如:《民事诉讼法》第九十七条规定,法院对符合条件的案件,“可以裁定先予执行”;第一百零二条规定,法院对六种妨害民事诉讼的行为,“可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这类设置法院权力的规定在三大诉讼法中还能找出很多。这里的“可以”的标准设定,都是不科学的。“可以”是权力性的规定,这类规则不是为行使权力的人设置的,而是为其他不特定的人设置的,是要求其他不特定的人不得做出干扰权力人行使权力的行为,违反都要受到一定的组织所施加的一定压力的法规则。上述规定法院“可以”做出什么的那类法规则,对法院没有约束,法院可以执行也可以不执行;但从立法意图上看,这些行为本来就是应当要求法院必须去做的。所以科学地设置这类标准,是规定法院“应当”做出这些行为,而不是“可以”做出这些行为。再如:《民事诉讼法》第一百零二条第㈠、㈡规定的两种妨害民事诉讼行为,标准过窄:“伪造、毁灭证据”而无需达到“妨碍人民法院审理案件”、“阻止证人作证”而无需“以暴力、威胁、贿买方法”,就足以构成妨害民事诉讼的行为了。该条规定的对妨害民事诉讼行为所施加的压力也明显偏低,不足以抵销这些行为对民事诉讼秩序的危害后果。对上述这类行为标准不明确、不科学,压力明显偏低的情况,也应在诉讼法的修改中予以完善。
二、立法失误之二:对法的功能认识不足,对诉讼法的立法投入较小。修改的思路:加大修改诉讼法及制定和修改相关法规则的研究资金和研究力量的投入。
系统法学认为,法的功能是一定社会系统运行的唯一依据。从微观上看,人们的一切行为、一切社会活动都处在法的规定范围之内,要么是法所禁止的,要么是法要求必须去做的,其余的,则是法允许人们自由地做或不做的;从宏观上看,所有相对独立的社会系统的运行,包括它的形成和存在、发展和变化、进步和倒退,均以法为依据;而其他任何行为规则都不能成为社会系统运行的依据。执法活动也属于社会活动,任何社会的执法活动也象其他社会活动一样,都是在法的规定范围之内、依据着法进行的。因此,如果执法活动不能正常有序地进行,那根源一定是它所依据的法存在缺陷,而不是执法人员道德教育欠缺,更不是其他方面有什么欠缺。
孟子有句话,叫做“徒法不能以自行”⑤,这句话一般被解释为,“法不能自己运行起来”,引用这一名言的言外之意,多数是“再好的法没有人来很好地执行也是没有用的”。这种理解和使用是否符合孟子的原意这里姑且不论,但这种观点却是个很普遍、很流行、很严重,因而对我国的立法影响甚大的认识误区,因为它把执法的人和执法活动当做法的规定范围之外的事情了。法的功能是能够成为“行”的依据,而不是“自行”,法从来就不能“自行”;执法活动看似是让法“行”起来的活动,其实,法并没有“行”,而是执法人员(本文特指司法人员和公安机关的执法人员)在依法而“行”。执法人员的“行”与普通人的“行”没什么两样,都是依法而“行”,并不是超脱于法之外让法“行”起来。执法者对实体法执行得好也罢,执行得不好也罢,都是执法者依法而“行”的结果。例如:执法中超期羁押、超期结案情况的普遍存在,是没有要求执法人员严格执行羁押期限、办案期限的法规则,有的是规定在诉讼法当中的这方面的道义信条,执法人员依法而不是依道义信条而“行”,当然会“行”出超期羁押、超期结案普遍存在的结果;占有很大比例的执法人员素质低下,根源在于这些人员进入执法岗位时,我们还没有制定出严格的、科学的执法人员遴选的法规则,依据当时的法规则,素质低下的人员是可以进入执法岗位的,“组织人事部门”依据这样的法规则而“行”,当然会“行”出很大比例的执法人员素质低下的结果,进而,这些人又“行”出使许多实体法不能贯彻执行的结果。因此,法不能“自行”的事实,不能成为主张在立法之外解决法的实施问题的根据,却足以引起人们对以往有关法的功能的认识进行必要的反思。
2003年以来法学界讨论较多的司法改革,实质上是以诉讼法为主的一系列法规则的制定和修改,离开这些立法活动,司法改革就无从谈起。三大诉讼法的修改是大面积的和重要的司法改革。修改后的诉讼法颁布施行后,司法活动将依据新的法规则系统(不仅仅是诉讼法)运行,运行得好,便是改革的成功,运行得不好,就是改革的失败。看不到司法活动与法的这种依据与被依据、规定与被规定的关系,企图抛开法、在法之外寻找司法改革之路是完全行不通的。
我国三大诉讼法的制定及《刑事诉讼法》的第一次修改,以及相关的立法活动,未能保证所制定和修改的三大诉讼法能够在现实生活中得到严格执行,进而也未能保证有关实体法的严格执行。虽然在制定和修改后不久,有关执法机关(本文特指司法机关和公安机关)甚至立法机关,就做出了或联合做出了比诉讼法条文还要多得多的大量的司法解释或立法解释,但还是在仅过了十年左右的时间,就不得不决定对它进行修改了。这与当初立法时对法的功能认识不足、投入太小有直接关系。因为如果当初我们在制定或修改三大诉讼法时,认识到法的功能是社会系统运行的唯一依据,从而投入较多的研究资金和研究力量的话,许多这次修改中要解决的问题,在当时就是能够解决的。以《刑事诉讼法》的修改为例:对证人拒不出庭作证的行为设置适当的压力,在上次刑事诉讼法的修改中就是完全能够做到的;对司法人员整体素质不高这一严重的问题,也完全能够在上次修改刑事诉讼法的过程中,提出调查报告和修改法官法、检察官法、警察法草案,提出对有关执法人员在一定时间内实行淘汰的临时性法规则草案,通过立法解决。因此,这次对三大诉讼法的修改,必须要对法是社会系统运行的唯一依据的功能有充分的认识,然后投入较大的研究资金和研究力量,争取使修改后的诉讼法,能够达到科学、完备、排列组合合理,在今后几十年的时间里不必再做大修大改。
三大诉讼法主要是控制执法活动的,但控制执法活动不能仅靠诉讼法,诉讼法只有融入到我国社会的法规则系统的整体——法当中去,才能发挥出它的功效。可是,我国在三大诉讼法制定之后,经过很长时间才开始颁布法官法、检察官法和警察法,而有关执法人员待遇、淘汰的法规则至今没有制定,已制定的有关执法人员遴选、监督、奖惩、任免的法规则,又未能达到科学、完备和排列组合的合理。这次三大诉讼法的修改,如果不同时制定和完善这些相关的法规则,那么即使修改后的三大诉讼法是达到了最优化的,也将无法在实际执法生活中发挥出其应有的最大功效。因此,在此次三大诉讼法修改的同时,完善与执法活动相关的其他法规则的工作也必须同步进行,包括制定执法人员、首先是法官的待遇和淘汰方面的法规则,修改法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、警察法,完善对法官、检察官、警察的监督、奖惩、任免等方面的法规则,以发挥法在控制执法活动、诉讼活动方面的整体功效。完成这些工作,也需要加大研究资金和研究力量的投入。
三、立法失误之三:对诉讼法学的学科性质认识不足、未能在立法中借重软科学研究。修改思路:组建两个平行的调查、研究机构,集中多学科的研究人才、综合运用多学科的研究成果和调查、研究方法,起草两套各诉讼法的修改草案,供立法机构选择立法。
系统法学认为,法学的研究对象有三个方面:一是法规则和法的规律,二是人的意志生成法的规律,三是社会系统运行依据法的规律。法学就是以这些规律为研究对象的社会科学。传统法学中所谓的法学分支学科━━━━━部门法学,如宪法学、民法学、刑法学、行政法学、诉讼法学等,其实并不是法学的分支学科,而是人类应用法学与其他科学对社会系统的各个方面实行控制的过程中所形成的各个不同学科,它们是法学与其他科学的边缘学科,是以控制社会为研究对象的“社会控制学”的分支学科。诉讼法学实际上是以控制执法活动和诉讼活动为研究对象的科学,是法学与政治学、社会学、社会心理学、行为科学、审判学、证据学、系统科学、某些自然科学和社会科学、边缘科学、其他“社会控制学”分支学科等相交叉、相溶合的边缘学科,是“社会控制学”的一个重要的分支学科。
立法过程是对社会系统实行控制的过程。对社会系统实行控制,是一项极其庞大的系统工程。这种控制需要应用系统科学的方法,但前提必须是对整个社会系统的认识已经深化。对执法活动和诉讼活动实行控制,是对整个社会系统实行控制的重要组成部分,当然也需要对执法活动、诉讼活动及相关的社会系统有一个深化的认识。认识和控制执法活动、诉讼活动的任务当然是极其艰巨复杂的。我国社会系统执法活动、诉讼活动的现状到底如何?我们要设置的执法活动、诉讼活动的目标模式应当是什么样的?应采取什么方式、用多长时间,使社会的执法活动、诉讼活动从现在的模式过渡到目标模式?应对哪些行为设置行为标准、压力和施压者?对某种违反行为标准的行为应设置哪种压力和多大的压力?对某一压力施加之后的社会效果如何进行预测和评估?某一压力应由哪一机关施加?这些都是需要在认识和控制执法活动、诉讼活动的过程中加以解决的。解决这些问题,需要进行大量的社会学调查,又需要借助于各种科学的研究方法和研究成果,借鉴古今中外一切人类社会系统控制执法活动、诉讼活动的经验教训。这些社会调查、资料搜集、理论研究、提出法律草案的任务,任何单一学科的专家甚或单一学科的研究群体,都是无法胜任。
新兴科学的劲旅━━━━━━软科学的形成、发展和应用,为我们打开了认识和控制社会系统,包括认识和控制执法活动、诉讼活动这种庞然大物的大门。软科学是综合运用自然科学、社会科学、哲学和其他科学的理论和方法,去研究各种复杂的社会现象的内在联系和发展规律,为各环节的协调发展提供最优化的方案和决策的科学。因此,要想真正认识和控制执法活动、诉讼活动,必须要有以认识和控制执法活动、诉讼活动为目的的软科学研究的加盟,以集中多学科的精兵强将,用群体的智慧,达到现有条件下的诉讼法学研究的最高水平,达到现有条件下的诉讼立法的最高水平。
在三大诉讼法以往的立法活动中,人们没有认识到诉讼法学不是法学的分支学科,而是边缘学科、是社会控制学的分支,因而从未借重软科学研究,即由多学科的专家、运用多学科的理论和方法来进行调查、研究、提出草案,而总是由各诉讼法学方面的专家组织人员、征求各诉讼法学界和实际工作部门的意见,提出修改草案。如有报导说,《刑事诉讼法》的第一次修改,就是“陈光中教授于1993年接受人大法工委的委托,亲自带领中国政法大学刑事诉讼法的专家学者,进行国内外的调查研究,经过近一年的奋斗,提出了《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿》,并加以论证。该建议稿共三编329条,连同论证的内容达35万字。该稿上报全国人大法工委后,65%的条文为1996年新修正的刑诉法所吸收。鉴于本研究成果的学术价值和在国家立法中的作用,该书获北京市社科基金特别奖和教育部高校优秀科研成果一等奖。”⑥我丝毫不否认陈教授这种研究工作的价值,但是,如果有各相关学科比如政治学、社会学、社会心理学、系统科学及法理学等方面的专家、学者参加到他所“带领”的人员当中,有意识地遵循软科学的研究规律进行“奋斗”,是不是更符合《刑事诉讼法》修改的客观要求呢?
应用系统法学,我们已经知道,诉讼法学并不是法学的分支学科,而是“社会控制学”的分支学科,是各相关学科的的边缘学科;认识和控制执法活动、诉讼活动需要进行软科学研究。据此,笔者试对此次各个诉讼法的修改提出如下设想,以供立法机关参考:
㈠制定研究机构的组建方案。先由全国人大常委会制定一个组建调查、研究、起草三大诉讼法的临时机构(以下简称研究机构)的方案。该方案应包括:研究人员的公开招聘程序;研究人员的较高待遇(月薪应不低于15000元);研究人员的构成(应包括三大诉讼法学专家和法理学、宪法学、民法学、刑法学、行政法学、政治学、社会学、社会心理学、行为科学、系统科学、某些自然科学和社会科学、边缘科学等学科的具有T型知识结构的专家、学者);研究人员的义务(包括终止一切其他职务活动、赢利活动、不得接受执法机关给予的利益、终身不得在执法机关工作等。);研究机构的设置(应设立两个平行的、人员构成相同的机构)、研究机构总负责人的产生程序,及其他与机构组建有关的内容。
㈡提出研究经费的预算,对研究经费的使用进行财会控制和审计监督。由全国人大常委会向国家财政局提出研究经费预算报告,经审批后,再公开聘任财会人员管理经费,委托审计师对经费的使用实行审计监督。
㈢组建研究机构。由全国人大常委会依据研究机构的组建方案,将招聘的研究人员平分为两组,分别组建两个平行的、相同的研究机构,各研究机构内部的研究人员再通过竞选产生总负责人。由总负责人聘任各调查研究项目的负责人,总负责人与项目负责人组成研究机构的领导小组,领导小组分配、调动研究人员,公开聘任一般工作人员。
㈣制定调查研究计划、工作方式和任务。两个研究机构的领导小组会议,分别制定各自的调查、研究的计划、工作方式和任务,包括确定调查、研究项目、课题、时间表、工作会议的召开等内容,这方面可以吸收和借鉴国外某些软科学研究组织的经验,从国外软科学研究机构聘请顾问。
㈤形成修改草案和意见并征求意见。各研究机构经过调查、研究之后,分别按计划同时形成本机构的诉讼法修改草案和详尽的论证意见,向全国人大常委会,和通过电视向全社会公民进行宣讲,并应互相辩论,广泛征求意见。
㈥完善修改草案和意见。各研究机构在听取社会各界的意见后,对各自提出的修改草案和意见进行修改和完善,再向全国人大常委会提出最后的修改草案和论证意见。
㈦选择草案。由全国人大常委会从两个修改草案中选取一个作为蓝本,吸收另一个草案中的部分内容,形成提交人大代表大会审议的诉讼法修正案。在此过程中,人大常委会可从各研究机构中选聘研究人员;各研究机构的研究人员应当应人大常委会的要求提供咨询。
㈧进入立法程序。由人大常委会按《立法法》规定程序将修正案提交人大代表大会审议,进行立法。
两个研究机构,应按计划同时或相继分别进行各个诉讼法的调查、研究、提出草案和意见的工作,并应提出其他与各诉讼法相关法律的草案或修改草案及意见。
尽管系统法学提出后没有引起法学界的注意,但是,在十年多的时间里,对现实生活中的许多用现有的法学理论难以解释的现象,笔者应用系统法学进行分析,总能得出令人满意的答案;在各种合同的起草中,为收到较好的效果,笔者应用系统法学设置合同条款,效果也很理想,而且屡试不爽。本文提出的应用系统法学所看到的三大诉讼法的立法失误,实际上是我国许多立法中带有共性的问题;所提出的修改思路,也完全可以应用到其他方面的立法当中。笔者当然希望这种分析能够有助于我国立法水平的提高,但更希望能够听到法理学界的专家、学者以及从事实际法律工作的人士,对系统法学及应用系统法学对立法的这种分析提出的质疑,以使系统法学的基本概念和原理得到检验。

注释:
①见《系统法学大纲》 北大法律信息网 论文论著栏目。
②见《铸鼎余心--刑事诉讼法修改前瞻实录——刑事诉讼法修改之前瞻大型论坛实录》 新浪财经:http://finance.sina.com.cn 2004年11月22日。
③见陈光中、宋英辉:《关于刑事诉讼法再修改的几点思考》 检察日报正义网 2003年11月07日。
④见李富成:《刑事诉讼法修改新动向》 http://www.dffy.com 2004-10-17。
⑤见《孟子·离娄上》第一章。
⑥见《陈光中简介》 中国诉讼法律网。

最新参考文献:
1.《2004年刑事诉讼法学学术研究回顾》 陈卫东 刘计划 中国民商法律网--程序法学--学者论坛。
2.《2005全国诉讼法年会》 作者:李富成 清风檐法律网>>理论实践>>诉讼实践。
3.《技术推进与诉讼观念变革 ——写在((刑事诉讼法)修改之前》 王新清 李蓉 刑辩网首页 >刑辨理论>刑辩理论 。
4.《社科新闻在线期刊学术会议科研资源社科名家高校巡礼社科统计—中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》 科研资源_获奖成果简介 - Sinoss.com。
5.《关注三大诉讼法修改》 作者:蒋安杰 孙长永 李佑标 叶自强 张榕 李季 羊琴 老行者之家网—老行者论坛2004-2-13 。
6.《刑事诉讼法原则宪法化的比较研究》 作者:李元起 柳建龙 老行者之家网—老行者论坛 更新时间:2004-7-4。
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当代中国的司法独立问题

张志铭


中国自清末修律引入近现代司法制度,司法独立问题就渗透到国人的生活之中。在制度实践上,司法独立作为近现代司法制度的基本要求,艰难而曲折地转化为各种规范设置和实际操作。在观念上,司法独立成为交谈中的优势话语,以及判断有关见解合理与否的一种准据。可以说,自清末以来,无论是在短暂的南京临时政府时期,混乱的北洋政府时期,还是战争频仍的国民政府时期,各种关于合理政制的评点,对行政干预司法、尤其是基层行政司法合一的批判,以及围绕司法党化或党义化的争论等,在很大程度上都是立足于司法独立的原则。因此,即使考虑到那时中国社会在整体发展上的低水平,考虑到中国固有的法律文化传统和其他各种因素的制约,司法独立在认知和实现的程度上都非常有限,但是,作为法制现代化的一个基本标志、以及从事制度正当性证明的一种根据,其意义不容置疑。
天翻地覆,沧海桑田。1949年中华人民共和国成立后,随着对旧法统和资产阶级旧法思想的彻底否弃,国人开始了模仿前苏联法制、创建自己的新法制的进程。此时,司法被定位为国家的“刀把子”,其首要甚至惟一的使命就是在政治上实现对敌对分子的专政。司法独立被作为资产阶级的“专利”,在理论上受到批判,在制度实践上被抛弃。尽管自1978年以来,经过20多年的改革开放,中国社会发生了巨大的变化,但是,这种对于司法独立的怀疑和否定的态度,至今没有发生根本的、尤其是自觉的转变。

当然,上述判断并不意味着没有变化,中国社会正经历着一种大的转型。从计划分配到市场配置,从国家一统到国家与社会二元,从观念统制到自由开放的讨论,一切都在变。尤其是在法制方面,随着中国加入全球化进程的加速,随着建立民主和法治国家的目标的确立,以及法制改革特别是司法改革的展开,司法独立的说法也逐渐地、自然而然地回到了人们的日常交谈中。许多研究表明,要解决中国司法所面临的难题、建构合理的司法制度,就必须确立并落实司法独立原则。司法独立应该成为描述中国司法制度特性的一个综合表述,成为塑造和规范中国今后司法制度的一个基本标准。

从中国目前在司法独立方面的认识和制度现状看,至少有以下若干问题值得深入探讨:

1.中国的政制与司法独立的关系。在西方法治发达社会谈论司法独立,都是基于个人自由和三权分立的前提预设。在当代中国谈论司法独立,是否意味着对分权预设的肯定?

2.“独立审判”与司法独立是否能够等同。在有关中国司法改革的研讨中,许多学者往往立足于中国已有的制度实践来阐释司法独立,认为中国宪法规定了“独立审判”,就等于确立了司法独立原则。引发的问题是,“独立审判”与司法独立是否含义相同?什么是界定司法独立的标准?

3.在中国司法改革的场景中,司法独立与司法公正的关系。在有关司法改革的讨论中,可以明显感到两种立场观点的分歧:一种认为,司法公正是司法制度和司法活动的核心,司法改革应该以克服司法腐败低效、确立司法公正为指向;司法没有公正,缺乏社会公信,就根本谈不上什么独立。另一种认为,要克服司法腐败低效、确立司法公正,关键要在观念和制度上确立司法独立;没有司法独立,司法公正就毫无保障。对于这种分歧,应该如何看待?

4.与上面一个问题相关,司法独立是司法者的一种特权,还是国人的一项人权?

在回答这些问题之前,我想首先应该充分肯定司法独立原则的价值合理性。放眼当今世界,司法独立已经成为国际交流中的一种共同的话语,确立和奉行司法独立,已经成为一种国际趋势。1985年8月第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过、并经联合国大会决议核准的《关于司法机关独立的基本原则》规定:“司法独立应该由各国以宪法或法律加以保障,尊重并遵守司法独立是所有政府及其他组织的义务。”1993年6月26日世界人权大会通过的《维也纳行动纲领》则将司法独立列为实现人权和可持续发展的一项重要条件。

下面,我想从立场或方法的角度针对性地谈几点看法:

1.在思维的封闭和开放上,立足于开放。如果把司法独立只是与某种法律文化传统、与某种社会和政治制度捆绑在一起,那是一种封闭性的思路,如果以此作为讨论司法独立和中国司法改革的前提预设,则是武断。司法独立与社会政制的关系是论证的结果,而非展开论证的确定前提。考虑到权威国际文件中对司法独立原则与不同宪政架构兼容的可能性的肯定,考虑到当今世界具有不同宪政架构和法律文化传统的国家奉行司法独立原则的实践,我们应该认真探讨司法独立与中国司法制度建构的关系、以及与中国宪政框架如何切合的问题。

2.在全球化的背景下,对于司法独立含义的认识,要立足国际,而不能囿于国内。在一个全球化和多样性并行发展的时代,像人权、民主政治、法治等用语一样,伴随各国普遍采纳司法独立概念而来的也是对定义权的争夺,即什么是司法独立?什么是有关国际文件中所说的司法独立各项一般要求的确切含义?例如,法院和法官在什么程度上应该独立于行政、立法和其他任何组织或个人?什么是法官不参与政治讨论或非司法讨论的确切含义?法官不受罢免的具体条件和程序是什么?法官的职务行为不受追究是绝对的吗?法官应该获得怎样的报酬才足以免于生活之忧和腐败的诱惑?什么是司法决定的终极性?等等。但是,争论不可能是无限制的。应该清楚地看到,我们的“独立审判”与国际社会所说的“司法独立”,在形式和内容性质上还是有较大的差距。

3.在中国司法改革的背景下,对于司法独立和司法公正的关系,应该立足于动态分析,而非静态纠缠。从较为终极的意义上说,司法公正是司法制度和司法活动的核心所在,司法独立则是达致司法公正的基本保障。但是,从阶段性的情况看,或者说从中国目前的司法现状看,它们两者之间却有一种互为因果、互为实现条件的关系。按照系统理论,一个组织的自治以该组织的良性运转和具备自我净化的能力为前提。一个积弊丛生,缺乏社会认同的组织不可能获得独立的地位,即使获得也不能持久。中国的司法改革和司法制度建设,必须在司法公正和司法独立之间创造一种良性循环的态势。司法的公正和独立只有有机地结合,才能在一个“司法权的巨大作用已经获得世界范围的承认”的情况下,构成“司法职能在每一个国家的合理性和合法性的标志”。

4.为此,要特别强调司法独立不是司法者的一种特权,而是国人的一项基本人权。独立的司法是实行法治的民主自由社会的一个必不可少的要求。这种独立意味着司法功能的行使不受行政或立法部门的干涉,但并不意味着法官有权恣意妄为。司法独立更多的是正义的享受者的一项人权,而不是司法者自身的一项特权。

(作者系中国社科院法学所研究员、博士生导师)


河北省人民政府关于印发《河北省固定资产投资项目核准实施办法》和《河北省固定资产投资项目备案管理办法》的通知

河北省人民政府


河北省人民政府关于印发《河北省固定资产投资项目核准实施办法》和《河北省固定资产投资项目备案管理办法》的通知

   冀政〔2005〕32号 2005年4月18日

  各设区市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门:

  现将《河北省固定资产投资项目核准实施办法》和《河北省固定资产投资项目备案管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。省政府有关部门要按照职能分工,抓紧调整修订本部门涉及固定资产投资项目管理的行政许可条件、程序和期限,并及时向社会公布。

  河北省固定资产投资项目核准实施办法

  第一章 总  则第一条 为适应完善社会主义市场经济体制的需要,进一步推动投资体制改革,根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)和《国家发展和改革委员会企业投资项目核准暂行办法》(第19号令),制定本办法。

  第二条 根据国务院《政府核准的投资项目目录(2004年本)》,制定《河北省政府核准的投资项目目录(2004年本)》(以下简称《目录》,附后)。

  《目录》所列投资项目实行核准制,各级人民政府发展改革部门为同级政府的投资主管部门,负责固定资产投资项目的核准管理工作。

  第三条 企业投资建设实行核准制的项目,应当按照国家有关要求编制项目申请报告,并报送发展改革部门。发展改革部门应依法进行核准,并加强监督管理。

  第四条 外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定,其他各类企业在河北省行政区域内投资建设《目录》内核准项目按本办法执行。

  第二章 项目申请报告的内容及编制

  第五条 项目申报单位应向发展改革部门提交项目申请报告。凡按规定应报国家发展改革部门核准的项目,需提交申请报告一式5份,项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制;应报省及以下发展改革部门核准的项目,需提交申请报告一式3份,项目申请报告应由具备相应资质的工程咨询机构编制。

  有关工程咨询机构要对编制的项目申请报告的真实性负责。

  第六条 项目申请报告应包括以下主要内容:

  (一)项目申报单位情况;

  (二)拟建项目情况;(三)拟建项目招标方案;(四)建设用地与相关规划;(五)资源利用和能源耗用分析;(六)生态环境影响分析;(七)经济和社会效果分析。

  第七条 项目申报单位在向发展改革部门报送申请报告时,需根据国家法律法规的规定附送以下文件:(一)城市规划行政主管部门出具的建设项目选址意见;(二)国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见;(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见;(四)根据有关法律法规应提交的其他文件。

  第八条 项目申报单位要对所有申报材料内容的真实性负责。

  第三章 核准程序

  第九条 省管企业投资建设应由省发展改革部门核准的项目,可直接向省发展改革部门提交项目申请报告;其他企业投资建设应由省发展改革部门核准的项目,由项目所在地设区市发展改革部门提出初审意见,报送省发展改革部门。

  国务院有关行业主管部门隶属单位投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目,可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告,并附上省发展改革部门的初审意见。

  国家计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国家发展改革部门核准的项目,可直接向国家发展改革部门提交项目申请报告,并附上省发展改革部门初审意见;其他企业投资建设应由国家发展改革部门核准的项目,应经省发展改革部门提出初审意见,报送国家发展改革部门。

  需设区市发展改革部门核准的项目,在提交项目申请报告时,应附上项目所在县(市)发展改革部门初审意见。

  第十条 发展改革部门收到项目申请报告后,应在5个工作日内完成预审。申请材料不齐全或者不符合有关要求的,发展改革部门应向项目申报单位出具《项目申请报告预审意见书》,一次告知项目申报单位,要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件,或对相关内容进行调整。申请材料齐全的,发展改革部门应向项目申报单位出具《项目申请报告受理通知书》。

  第十一条 发展改革部门在受理核准申请后,如有必要,应在4个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。

  接受委托的咨询机构应在发展改革部门规定的时间内提出评估报告,并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时,可要求项目申报单位就有关问题进行说明。

  第十二条 发展改革部门在进行核准审查时,如涉及其他行业主管部门的职能,应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函(附项目申请报告)后7个工作日内,向发展改革部门提出书面审核意见。逾期没有反馈书面审核意见的,视为同意。

  第十三条 对于可能会对公众利益造成重大影响的项目,发展改革部门在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目,可以实行专家评议制度。

  第十四条 发展改革部门应在受理项目申请报告后20个工作日内,做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布,或向上级发展改革部门提出初审意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的,经本机关负责人批准,可以延长10个工作日,并应及时书面通知项目申报单位,说明延期理由。

  发展改革部门委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的,所需时间不计算在前款规定的期限内。

  第十五条 对同意核准的项目,发展改革部门应向项目申报单位出具《河北省固定资产投资项目核准证》及副本。对不同意核准的项目,应向项目申报单位出具不予核准决定书,说明不予核准的理由,并抄送同级相关部门和下级发展改革部门。

  第十六条 项目申报单位对发展改革部门的核准决定有异议的,可在法定期限内依法提出行政复议或行政诉讼。

  第四章 核准内容及效力

  第十七条 发展改革部门主要根据以下条件对项目进行审查:(一)符合国家法律法规;(二)符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、城市总体规划和土地利用总体规划;(三)符合国家宏观调控政策;(四)地区布局合理;(五)未影响我国经济安全;(六)合理开发并有效利用了资源;(七)生态环境、自然和文化遗产得到有效保护;(八)未对公众利益特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

  第十八条 项目申报单位凭《河北省固定资产投资项目核准证》(副本),依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、统计登记、水资源、文物保护、设备进口和减免税确认等手续。

  第十九条 《河北省固定资产投资项目核准证》及其副本由省发展改革部门统一印制,在项目竣工验收之前实行年审制度。发展改革部门主要审查企业是否按照核准文件进行建设。对符合条件的项目,发展改革部门应在7个工作日内办理年审手续。没有经过发证机关年审或两年内没有开工建设的项目核准文件自动失效。

  第二十条 已经核准的项目,如需对项目核准文件所规定的内容进行调整,项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况,出具书面确认意见或要求重新办理核准手续。

  第二十一条 对应报发展改革部门核准而未申报的项目,或者虽然申报但未经核准的项目,以及没有办理年审的项目,国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续,金融机构不得发放贷款。

  第五章 法律责任

  第二十二条 发展改革部门及其工作人员,应严格执行国家法律法规、规章和本办法的有关要求,不得变相增加核准事项,不得拖延核准时限。

  第二十三条 发展改革部门的工作人员,在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十四条 咨询评估机构及其人员,在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的,应依法追究相应责任。

  第二十五条 项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的,发展改革部门应依法撤销对该项目的核准。

  第二十六条 发展改革部门要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、安全生产等部门,加强对企业投资项目的监管。对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目、未按项目核准文件的要求进行建设的项目,以及没有经过原核准机关年审的项目,一经发现,相应的项目核准机关应立即责令其停止建设,并依法追究有关责任人的法律和行政责任。

  第六章 附  则

  第二十七条 省发展改革部门负责组织建立全省固定资产投资项目信息管理制度,并对投资项目核准制度的执行情况进行监督检查。下级发展改革部门应当按照投资项目信息管理制度的要求,及时、准确地向上级发展改革部门报送投资项目核准的信息情况。

  各级发展改革部门应向同级统计部门和行业主管部门提供项目信息,加强对全社会固定资产投资的动态监测,做好有关信息的汇总、分析和发布工作,正确引导投资方向,为投资者提供高效优质的服务。

  第二十八条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《河北省政府核准的投资项目目录(2004年本)》内的项目,按照本办法进行核准。

  第二十九条 本办法由河北省发展和改革委员会负责解释。

  第三十条 本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定,凡与本办法有抵触的,均按本办法执行。


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