企业连锁经营有关财务管理问题的暂行规定

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美国民事诉讼中证据开示的范围

编译：周成泓

在民事诉讼中，“开示”一词包括诉讼当事人或潜在当事人收集、保存各种诉讼信息的方法。 在历史上，开示程序并非诉讼程序不可缺少的一部分。 诉讼当事人从诉辩书中获知对方的基本观点（outlines）之后，就利用其所能利用的一切私人调查手段以尽力证明、支持己方观点，反驳对方。 在普通法上，开示限于要求详细陈述之申请（bill of particulars）的动议，这种动议仅能被用来要求原告提出其进行诉讼的详细理由(items of account)。为了获得其他信息，当事人可以提起一个独立的衡平法上(in equity)的诉讼，请求法院颁发开示令(bill of discovery)。据此开示令，当事人可以揭示案件事实以支持己方向法院提出的证据及辩论(case)，但是当事人不能利用开示令来询问对方当事人在法庭审理中可能得到的证据。[1]如此一来，许多诉讼当事人就不能知晓对方在法庭审理中所持观点及证据。
随着历史的向前推进，虽然获取案件信息的方法已经有了很大发展。 但是，直到1938年《联邦民事诉讼规则》第26—37条颁发后，开示程序才成为诉讼程序的一个重要组成部分。开示程序的这些规则实际上对美国的司法(practice of law)进行了一次革命。 在整部《联邦民事诉讼规则》中，它们是被仿行得最多的，几乎每个州都采用了一套类似的规则，允许进行广泛、彻底的开示。
现代开示程序具有三个主要目的：首先，保全以后可用于法庭审理的相关信息。 联邦法院最早的开示程序就是为此目的而设计的。 例如，某位证人患病或者身体虚弱，或者将要在法庭审理时出国，这时，就可以对该证人录取证言以保全它，在后来的庭审中该证言便可以作为证据使用。 开示程序的第二个目的是明确讼争双方的争点。 通常，如果某人仅仅参看诉辩书，他就会看到很多实际上并不存在的事实纠纷。 开示程序可以被用来确定真正的争点，以使当事人可以集中精力收集与争点有关的证据。 最后，现代开示程序允许当事人获取有关信息，这些信息可以用来发现与争点有关的可采性证据。 由此可见，研究证据开示的范围具有重要的意义。
一、开示的一般范围
在《联邦民事诉讼规则》和类似的州惯例作法（comparable state practice）中，开示的范围相当广泛，只要不属于保密特权(privileged)事项并且与诉讼标的(subject matter)有关的信息均可予以开示，而不管该信息是否会在法庭审理中被采纳，只要通过该信息的收集人们能够合理地预测将导致对可采性证据的发现(discovery)即可。
当代有关开示范围之规则（provisions）的一个关键部分(key passages)是开示范围扩及于未决诉讼(pending action)中的“任何与诉讼标的有关的事项。”此条款(clause)成为一次要求通过缩小开示范围以改革开示规则(provisions)之改革计划的焦点。[2]
现在，“适当性”(relevance)被解释得十分广泛。正如已指出的那样，开示其本身并非必然可采的事实被认为是适当的，只要该事实可用以发现可采性证据。[3]例如，一方当事人不仅可以获取与事件目击证人(eyewitnesses)之姓名有关的信息，也能够获取有关同该些目击证人说过话或者是看见过该些目击证人之人的信息。 因此，当事人可以要求开示有关传闻陈述(hearsay statements)以及诸如此类的信息，只要该类信息可以帮助申请方(inquiring party)获取与案件有关的其他信息。出示（disclosure,其意为‘不经对方当事人请求而主动开示’）对方当事人所欲证明的事实以及获取信息以支持己方的证据和辩论，均被认为是适当的。[4]顺着这条思路，人们通常认为可以为控告(impeach)一位可能被相对方传唤(called)的证人而搜寻信息。不过，在一些情形下，法庭会对当事人提出控告程序的义务予以限制。至于 什么情形才构成控告，则是一个难以回答的问题。必须明确的是，在案件中，要予以证明的有关此问题的证据，即使同对方当事人提出的证据相矛盾，仍不构成控告。后者仅仅是指证据对案件毫无价值，相反却表明证人证言不可靠。 既可以用来控告证人又可以用于帮助法官裁定案件中的争点问题的证据，必须纳入公开出示的范围。
传统的关于开示程序的观点是,一方当事人无法探求到对方律师的审判策略(trial tactics)， 例如，人们通常认为，询问哪位证人将被传唤以及将以何种特别的顺序(particular order)予以传唤，是不合适的。这些问题与可以被用来发现可采性证据之信息的出示无关。至少在联邦法院，起码在法庭审理前30天这种观点被自动出示(automatic disclosure)下列事项所替代：证人的身份、诉讼文书、以及其他准备在庭审中提出的证据、或者任何其庭外笔录证言准备在庭审中使用之证人的身份。[5]
如何对待保单范围(insurance policy limits)的开示，是开示程序中的一个专门的问题。目前，在联邦法院以及很大一部分州，当事人不仅可以发现有关被告所投保的潜在责任的事实，还可以发现保单所载金额范围。通常，这种信息并不能导致发现可采性证据，因此，一些法院最初裁定其开示是不适当的。然而，由于保单的存在及其所保范围对案件的解决具有重要意义，出示就受到极力鼓励，而且在一些对开示范围施以了限制的司法区，存在一些特别规则，明确准许进行这种信息的开示。 这种做法被以下事实所进一步证明为恰当，即保单范围的出示并未严重侵犯诉讼当事人的个人隐私。因此，顾及到在现实基础上解决争议的愿望，人们通常认为这种开示应当被允许。
如果为了使诉讼得到合理的解决，被告人保单的金额范围可以被开示，那么基于同一目的，人们有足够的理由认为被告人的一般财务能力也可以开示，尤其是当被告人是自我投保(self-insured)时。不过，与保险不同，一般地要求开示被告人的资产情况会太多地牵涉到侵犯个人隐私而一般为法庭所不允许。此类信息被认为不具有相关性，也没有特别规则用以解决这一问题。当然，在有些情况下，当一方当事人的财务状况成为案件中的争点问题，这时，该当事人的财务稳定性(financial standing)和财务能力就直接与案件相关，因而相关信息是可以被开示的。 这可能发生在，例如，当要施行惩罚性赔偿时， 事实审理者必须将判偿(award)与被告的支付能力联系起来，以确定一个恰当的“惩罚”程度。[6]
二、诉前开示程序的开示范围
上文已经谈到， 开示程序的基本目的之一是当潜在证人患病或者身体虚弱，或者在将来的法庭审理时无法找到时而进行证据保全。 这种开示可以发生在诉讼提起之前。生活中有这样的情形：由于条件不成熟，潜在的原告无法提起诉讼，但是将提出的本案的关键证人即将死亡。有鉴于此， 现代开示程序规则规定了一个可以使此类证言得以保全的方法。
不过，这里存在一个难题，即诉前开示仅仅被用作查明(ascertain)事实而非进行证言保全的范围如何确定？此外，如果允许进行诉前开示，是否开示只限于查明这种事实，该事实是否将会在后来的法庭审理中被采纳为证据？
对此，法院并没有给出一个明确的答案。这部分是由于这种情形很少见，部分是因为在诉讼提起之前很难准确地确定哪些事实具有相关性，哪些事实不具有相关性。因此，即使仅仅是要达到保全证言这一基本目的，也必须容许偏差存在。
许多司法区颁布了一些规则，允许一方当事人出于准备民事起诉状(complaint)之目的而于起诉前揭示信息。[7]不过，几乎所有的法院认为，不能将它只作为判定某一案件是否存在的方法。除非、并且，以及直到可成立的诉讼之存在得以明确，开示是被禁止的。出于这个结论之故，这些关于诉前开示程序的特别规则的价值是有限的。如果法院允许原告提出这样一份诉状，只要它不足以对抗异议或驳回申请，就可以根据诉讼开始后开示所获取的信息进行修正，那么也可以获得这一结论。[8]在即使原告提出一份有缺陷的诉状，亦允许其进行有关本案一般主题事项的开示这一点来说，规定开示只能在诉讼开始之后才能进行并没有什么害处。
三、不能予以开示的事项之一：保密特权事项
所有的司法区均规定诉讼当事人不能通过开示程序获知保密特权事项。 所谓保密特权事项，是指证据规则所认可的保密特权范围之内的信息。请求保密特权的当事人有对其存在进行确证的责任。此类事项被排除于开示范围之外是旨在保护处于特定关系之中的个人的隐私权，这些事项包括律师与委托人之间 、医生与患者之间 、牧师与忏悔者之间 、丈夫与妻子之间 的保密特权，以及存在于某些特定的司法区的类似的保密特权。具有保密特权关系的人们无需披露他们之间的交流。促进这些关系之中的信任被认为是比为诉讼之目的而允许充分接触更为重要的事情。
此外，还存在一些证明上的限制，诸如反对自我归罪特权， 配偶一方不为反对另一方而作证的特权， 不披露机要的警察信息提供者(confidential police informants)之身份的特权。这些信息在任何时候都不能因为法院或是任何一个政府部门强迫而予以披露。作为一项政策，它对相关人员的保护被认为较之以由于该信息没有开示所致的任何损害更具有价值。立法者们认为强迫某人作证从而反对自己太具威迫性，并且将这种理念扩展及调整配偶之间关系的立法。 至于需要保护警察信息提供者的身份不被泄露则是源于这样一种信仰，即只有这种秘密得到保护，警察才能够获得一些关键信息。[9]
最后，时下保护第三人(third persons)的隐私愈发受到人们重视。在这一领域，一个“半截子的保密特权”(semi-privilege)似乎正要发展为制止开示可能侵害案外人隐私的有关信息。故而，例如，在一起由死者丈夫提起的非法致死案(wrongful death action)中，被告律师请求开示原告的婚外情(extramarital affairs)，法庭应当命令原告对此予以答复，不过，作为非本案当事人之情妇的姓名、地址以及电话号码并不需要予以披露。
四、不能予以开示的事项之二：“律师工作成果”规则
在联邦初期主动开示程序规则以及类似的州规则中，并未规定对为诉讼做准备而进行的信息开示予以限制的条款。但是，在该规则施行后不久，一个与开示相关的问题开始凸显。一位律师，为了确认其已考虑到了所有相关问题，便会向对方当事人送达一套质问书(inquiries)，以查寻对方当事人或其律师所收集的与案件有关的信息。1947年，在著名的Hickman v. Taylor一案中， 最高法院裁定如下：在缺乏出示需要之时，对方当事人不得要求开示律师在为诉讼作准备时所获得的信息——这就是所谓的“律师工作成果”规则。它基于这样一种理念，即每一位律师应当可以自由地调查所有案情，不管对其委托人有利与否，而不必担心对方当事人从中获取对已方不利的事项并将之用于诉讼；应当鼓励每位律师调查案情(case)，而非消极以待对方律师做所有的调查工作。[10]
律师工作成果规则并没有立即得到普遍认同，好几个州并没有遵循Hickman一案的判决，而是仍适用它们自己的开示规则。直到1970年，在联邦法院系统中，调整对上述事项进行调查的《联邦民事诉讼规则》第26条B款第3项才予以颁布。许多州采纳了该规则，并对自己的相关规则进行了修改。[11]因此，开示程序的律师工作成果规则是当今一个至为重要的规则，对它的适用范围进行探讨很有必要。
首先，应当将律师工作成果规则与保密特权事项规则之间的区别予以分清。保密特权信息是完全免于开示，而不管对该信息的需要是多么的强烈。 为预防诉讼或庭审而收集的信息也可免于开示，但是这种免除让位于请求方的出示需要。根据律师工作成果规则，律师的内心感想(mental impressions)受到最高程度的保护。但是，正如我们将看到的那样——至少部分出于充分出示的需要——即使这种内心感想也是可以被披露的。因此，在适用律师工作成果规则时，常常需要平衡当事人相互竞争着的需要，并考虑这些相关材料是否完全属于最初导致适用该规则的利害考虑范围。
最基本的原则是，为预防诉讼而由律师准备的任何摘要(notes)、工作文件、备忘录、或者类似材料，均免于开示。对在诉讼成立之前而准备的文书和材料的保护是存在某种不确定性的：如果该信息的制作没有考虑到潜在的诉讼的话，则它不受保护，这一点是明确无疑的；但是如果虽然诉讼可以预料却没有诉讼请求被提出，就产生了一个问题：在律师“认为诉讼具有真正的可能性，并且这种认为……是客观合理的”的情况下，这种保护是可能存在的。
令人感到有点奇怪的是，这个书面的(written)联邦律师工作成果规则仅仅涉及文书及有形物体，而不包括律师收集的以书面形式反映出来的信息。在Hickman案中，最高法院评论道：要求律师就他关于某案的内心感想或者想法以及意见作证，这的确是一个麻烦的问题。 如果一位律师被要求总结某事件目击证人的口头陈述，然后对方当事人利用该律师在庭审中的陈述控告证人，而该证人却是该律师传唤出庭作证的，这的确是一件令人感到有些荒唐的事情。[12]显然，非书面物品需要律师工作成果规则予以保护。将工作成果规则扩展至书面物品的主要争论是，除非进行这种扩展，否则律师就有强烈的诱因不记下任何东西，并且规避保存证人的书面陈述(written accounts)。因此，毫无疑问，现在的律师工作成果规则已扩展适用于非书面物品及书面信息。
进一步来说，现行联邦民事诉讼规则给下列信息以极为周到的保护：律师或者当事人的其他代理人关于本案的内心感想、结论、意见或者法律理论依据，[13]而不管这些信息具有书面还是非书面形式。这反映了Hickman案法庭为下列需要所作的尝试，即允许律师为案件做充分准备，而无庸担心对方坐以等待并在最后一刻利用其工作成果。
另外一个关于律师工作成果规则适用范围的问题是，它是否保护了当事人或者保险代理商，或者会计，或者类似的顾问，而非律师，为预防诉讼而获取的信息。Hickman一案没有回答这个问题。在司法实践中，虽然一些法院对这种信息进行保护，使其免于被开示， 但其他法院并未这样做。 那些采纳了律师工作成果规则，将之作为其开示规则一部分的司法区，通常以肯定的方式解决了这个问题，其方式是：把当事人和非律师代理人纳入到该规则的调整范围之内。将保护范围进行扩展的政策考虑是，如果没有这种规则，为免于其报告(reports)被开示，律师就有责任做所有的调查工作，而得不到他人的帮助。这样做的结果十分令人讨厌，因为它使律师做非法律性工作时，既低效且不经济。既然该规则的最终目的是促进每一方当事人为己方的证据和辩论而进行充分调查，扩展该规则的适用范围到为预防诉讼而为当事人工作的那些人，这应当是十分合理的。
律师工作成果规则的一个例外是，允许任何当事人获取他自己陈述的复印件。这个例外被这样一个事实所确证，即一方当事人的陈述经常可以由对方当事人在诉讼中用作直接证据，而不管做出该陈述的当事人是否被传唤到证人席上作证。由于该陈述很可能对事实审理者产生很大的影响，故阻止做出该陈述的当事人在庭审前对之进行审查是不公平的。
应当注意到，按照《联邦民事诉讼规则》26(b)(3)和各州的相应规定，任何非当事人证人可以获得一份交给一方当事人或者律师事务所的先前陈述的复印件，即使如果不是这样该陈述也是受律师工作成果规则保护的。规定这个例外的理由是，证人可以避免在法庭审理中，当面对与给出的证言不一致的陈述时所产生的尴尬。 对许多人来说，这个特别的例外规则似乎未被证实是正当的，并非每一个州都认可它。[14]
与当事人的陈述不同，证人的陈述只有当它与出庭作证之证人的证言不一致时，方可以在法庭上用来控诉某人。允许利用一个不一致的先前陈述来控诉证人这一规则的目的，正是在于帮助事实审理者判断证人是否在法庭审理中讲了实话。在不同时间说不同话的证人所面对的尴尬算不上是为该信息付出了太高的代价。因此，是否需要提供接触这种陈述的机会仍不明确。
然而，更为重要的是，这个例外规则常常遭到滥用而导致不公平。假设证人已经给了一方当事人一份陈述，然后对方律师要求获得该陈述的复印件，但是被以律师工作成果为由拒绝了。按照联邦民事诉讼规则，请求方律师可以通过要求证人从对方当事人处获得一份其陈述的复印件，然后将之交给他，从而切断了律师工作成果规则的保护。更为糟糕的是，这种方法只能用于当证人对寻求开示的律师持友好态度从而愿意对该请求进行合作之时。是否允许开示要依当事人或律师对证人友好与否来决定，这不能不说是一件令人遗憾的事情。
即使支持不开示的政策十分强有力，由律师工作成果规则所提供的保护也不是绝对的。 除了刚才提到的例外规则以外，所有受律师工作成果规则保护的其他信息常常要被开示，如果请求方当事人提出了开示该信息的充分理由。
但是究竟什么才构成这种充分理由呢？在Hickman V. Taylor案这样的情形下，是很少存在充分的理由的。如果一方当事人想知道证人所了解的事实情况，并且如果该证人拒绝接受非正式谈话，该当事人通常可以传唤该证人，举行收集庭外笔录证言的听审，强制其宣誓后披露有关情况。因此，请求方当事人在未能证明证人，也许是因为死亡、年老、或者身体虚弱将难以找到时，就没有必要撤销与该信息一致的保护。[15]其他情况下是否构成充分的理由要视案件的具体情况而定。
在一些州，律师工作成果规则不适用于披露律师之感想、结论、或者法律意见的任何材料。这种材料在任何情况下都不可被开示。不过，联邦律师工作成果规则以及采行该规则的州似乎并未明确禁止这种开示，该规则规定，在一定程度上，法院应当防止开示该事项。[16]该规则是否意在于成为一个绝对的禁止性规定，或者在该信息应该被开示以前仅仅要求最大可能的必要性，这一点并不清楚。
一般来说，律师的感想和意见可以被排除在对开示请求的答复之外，而不会严重限制相关信息的开示。不过，如果采用绝对限制的办法，将会造成严重的不公平。例如，如果一位律师有理由相信，对方当事人最终大概能够说明开示证人重要陈述的必要性，获取该陈述的律师可能会以问答的方式这样做，形成一种只要求回答“是”而不要求答案的问题。对此，有人争辩道，该陈述在任何情况下都不能被披露，因为律师的问题必然导致披露关于证据和辩论的感想和意见，并且只有这种答案也没有价值。将“律师意见”限制规则应用于防止这些情况下的必要的开示，似乎是不合适的。
正如上述分析所表明的那样，律师工作成果规则不能被用来隐藏证据或者避免案件事实的披露。只有为庭审准备而收集信息之人的想法、看法和意见才受到保护。因此，如果一位当事人将他所知道的所有案件情况告诉了他的律师，该律师就不必披露该信息，但是该当事人在受到直接询问时，就必须披露。与此相似，某位律师拟定了一份合同这样一个事实，而诉讼基于该合同而提起，并没有使该合同本身成为律师工作成果的一部分，该律师不能拒绝将之交给对方当事人以供审查。 一方当事人不能拒绝开示还未披露的目击证人的姓名，即使其为获取这一信息花费了大量的时间和费用。[17]
五、专家信息的开示问题
在大量的案件中，当事人会聘请专家帮助其为案件庭审做准备。一望便知，律师工作成果规则看来包括了专家，正如其包括了当事人以及协助律师的保险代理人。的确，就专家来说，保护的需要似乎更为迫切，因为如果专家提交了一份不利的报告，该报告在庭审中可以被对方当事人用作证据，这将给聘请该专家的当事人带来负面影响。除非确信专家提交的任何报告均无害处，否则没有人会聘请专家，籍此可以防止对方当事人或其律师获得关于本案证据和辩论的评价。
不过，这种状况已经大为改观，如果聘请专家的当事人决定传唤该专家出庭作证的话，此时，对方当事人必须具备一些查明专家可能会说什么的方法。的确，对方能够接触这类材料较之接触普通目击证人可能做出的陈述更为重要。专家的想法和意见可能基于其专业训练的种类，也可能是基于构成其专业技术的某些假设。对方当事人必须能够确定这些假设是什么，以便在庭审时反对它们。因此，各种不同的专业化的规则就逐步发展起来了，这些规则旨在使当事人或其律师有机会接触庭审前收集的专家信息。[18]
首先，当某位专家是一个案件的重要事实的目击证人，或者是诉讼一方当事人时， 则与诉讼前被聘用不同，其不受律师工作成果规则的保护。因此，对事故受害者进行治疗的医生可能会被问及诸如此类问题：伤员的情况、治疗的性质、以及其他类似的事项。对开示的限制仅仅限于所搜寻的信息属于特权事项之时。
有关医疗检查过程中所收集证据的特殊规则也逐渐发展起来了。在现代开示规则之下，一方当事人，如果其精神或身体状况处于争议之中，可以被要求接受由对方当事人聘请的一位或几位医生的检查。[19]被检查的当事人可以要求并获得检查医生所制作之报告的复印件，不过，作为交换，其也必须提供己方医生所制作的涉及相关事项之报告的复印件。此时，有关诉讼前所聘专家之开示程序的一般规则不予适用。
但是在后者领域之外，被聘以为庭审提供帮助的专家，根据其是否被传唤出庭作证而予以不同对待。开示程序规则一般要求将为庭审之备而留聘之专家的事实和意见予以开示，而不被要求作证的专家(non-testifying experts)——与一般律师工作成果所持观念一致——可以受到限制开示范围的保护。[19]
在州一级法院，关于专家信息开示的典型条款是基于《联邦民事诉讼规则》26(b)(4)的一个早期版本，该版本现已发生了很大的改变， 并且与此有关的一些案例也得到了阐释。按照一般的州规则，如果聘请专家的当事人欲传唤该专家出庭作证，该方当事人就必须答复其书面质询，表明该专家出庭作证的主题事项，给出所要表述的事实和意见的主旨，以及每一意见之理由的概述。考虑到一方当事人充分理解对方专家证言之性质的需要，这种接触就经常可能限制得太严。因此，一些州便授权一方当事人提取专家的庭外笔录证言，而无需寻求法院命令。 在其他州，法院有权命令进行附加的开示，诸如庭外笔录证言的提取和书面意见的披露。问题在于何时进行附加开示才为适当并没有一个标准。在一些较早的案例中，法院将开示限制在对书面质问书的粗略答复上，这种答复只给出了专家证言的十分粗略的概要，而没有提供足够的细节以告知对方当事人专家意见的根本基础。[20]对一方当事人知悉另一方当事人所聘准备出庭作证之专家的意见的性质和基础的能力进行限制，并没有得到承认。
1993年联邦开示程序规则对拟出庭作证之专家的规定作了大幅度修改。在一个明确的时间期限内，通常是不少于庭审前90天，一方当事人必须自动向本案的其他当事人披露任何此类专家的身份，并必须提供专家所准备并签名的书面报告。[21]该报告必须包括专家意见及其基础和理由，从而也必须包括该意见所立基的任何数据或信息以及任何用于支持该意见的物证。而且，该陈述必须列举该专家的各种证书、其近十年来的出版物、近年来该专家出庭作证的其他案件，以及本案中对该专家意见已付或拟付的补偿金。在这种报告得到提供后，任何当事人可以对其专家予以解职， 并可以通过其他开示手段获取其他专家的信息。[22]
当准备出庭作证的专家证人没有在诉讼之前被聘请，这时应如何适用规则是一个在联邦法院有争议的问题。就拟传唤专家之当事人必须披露该专家的身份，这一点已达成共识。但是问题在于，是否该专家必须提交报告，即使当事人要提供意见证言。大部分判例并不要求必须提交报告，只要该证言没有超出该专家作为一名证人的评论范围，并且其意见立基于这些评论。因此，一位提供治疗的内科医生不会被认为是为诉讼而聘请的专家，如果该医生描述了伤员的伤情和治疗，并且基于此提出了关于致害原因及康复治疗措施之意见的话。[23]如果该医生超出了作为一名证人的评论范围而提供了基于事实而非那些在护理和治疗过程中查明的情况的意见，则其成了“留聘”专家，要受到那些规制诉讼前所聘人员之规则的约束。
在诉讼的通常进行过程中，当对方当事人不打算传唤专家证人出庭作证时，当事人被禁止要求开示对方当事人所聘专家的意见或者调查结果以帮助其为诉讼做准备。不过，关于此规则有一个例外，即情况特别致使对于寻求信息之当事人来说，获取己方专家意见为不可能或十分不可行。[24]这可能发生在诸如此等情形，即当事人聘请了唯一可能得到的专家，或者当事人所聘专家有机会研究这样一项特别的证据，而该证据在对方专家有机会对之进行检验之前就已遗失或者毁坏。有判例裁定认为，当获取双联式证据（duplicate opinions）变得“司法上禁止”时，开示便是适当的。
浙江省湖州市人民政府


湖州市人民政府关于印发湖州市市级政府非税收入管理暂行办法的通知
湖政发(2005)80号

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：
　　《湖州市市级政府非税收入管理暂行办法》已经市政府第35次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真执行。

二○○五年十二月二十二日

湖州市市级政府非税收入管理暂行办法

第一章 总 则

　　第一条 为了进一步规范政府非税收入管理，健全公共财政职能，理顺政府分配关系，保障缴款人的合法权益，根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等法规，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号），浙江省财政厅《关于加强政府非税收入管理的通知》（浙财综字〔2005〕42号）等文件精神，结合我市市级政府非税收入实际情况，制定本暂行办法。

　　第二条 本办法所称政府非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务并取得用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。
政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

　　第三条 按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：
　　（一）行政事业性收费
　　行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。
　　（二）政府性基金
　　政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人、和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
　　（三）国有资源有偿使用收入。包括土地出让金收入，新增建设用地土地有偿使用费，探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。
　　（四）国有资产有偿使用收入。包括国家机关、财政拨款事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。
　　（五）国有资本经营收益。包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。
　　（六）彩票公益金。是指政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。
　　（七）罚没收入。是指法律、行政法规和规章授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。
　　（八）主管部门集中收入。是指国家机关、实行公务员管理事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织经同级财政部门批准集中所属事业单位收入。
　　（九）以政府名义接受的捐赠收入。是指以各级政府、国家机关、实行公务员管理事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织名义接受的非定向捐赠收入，不包括定向捐赠收入以及以不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或其他民间组织名义接受的捐赠收入。
　　（十）其他政府非税收入。是指除上述政府非税收入以外的其他财政性资金，如政府财政资金产生的利息收入等。
　　社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。


第二章 政府非税收入的管理职责

　　第四条 市财政局是政府非税收入的主管部门，负责统一管理政府非税收入资金。具体包括：设立并管理市级政府非税收入财政专户（或收缴银行帐户体系）；确定政府非税收入的收缴程序；按有关规定，将政府非税收入分别纳入一般预算收入、政府性基金预算收入或财政专户管理；对政府非税收入实行部门预算或综合财政预算管理，并统筹安排使用；统一管理政府非税收入票据；对调剂使用的政府非税收入收取调剂资金；对政府非税收入的收缴工作实施监督检查。

　　第五条 执收单位是指按照法律、法规和规章的规定，有权征收或收取政府非税收入的部门、单位；受财政部门的委托收取政府非税收入的部门、单位。
　　市级执收单位负责本单位的政府非税收入的收缴管理，确保各项收入及时、足额地上缴财政；市级主管部门在负责做好部门本级政府非税收入收缴管理的同时，负有对所属执收单位政府非税收入的收缴进行管理和监督的职责。

　　第六条 代理银行是指根据收支两条线工作要求，经市财政局批准开设政府非税收入专户的银行。代理银行应当按照有关法律、行政法规规定以及与市财政局签订的委托代理协议的要求，开设市级政府非税收入收缴财政专户，办理市级政府非税收入的收缴、汇划清算以及信息、资料传递等业务。

　　第七条 市审计局、市监察局、市物价局、人行湖州中支等部门，按各自法定职责，积极开展各项审计、监督和管理工作，保障政府非税收入管理工作的正常、有序实施。

　　第八条 缴款人的权利和义务
　　缴款人是指依照法律、法规和规章规定，负有缴纳政府非税收入义务的单位和个人。缴款人应当按照国家的有关规定，及时、足额地缴纳政府非税收入。缴款人有权向执收单位了解政府非税收入的有关政策、法规以及收缴管理的有关规定。


第三章 收缴管理

　　第九条 市财政局应建立政府非税收入的专职征管机构，加强征管力量，制定规范的工作制度和业务流程，采取有效措施，切实维护好政府非税收入的收缴工作秩序。

　　第十条 法律、法规和规章已经明确了执收单位的政府非税收入项目，由法定执收单位征收或收取；法定执收单位根据法律、法规和规章的规定委托有关单位征收或收取的，应当与受托方签订正式委托协议，并将委托协议送市财政部门备案。

　　第十一条 法律、法规和规章没有明确执收单位的政府非税收入项目，由市财政局的专职征管机构直接征收或收取；尚不具备直接征收或收取条件的，市财政局可以委托有关单位征收或收取。

　　第十二条 委托有关单位征收或收取政府非税收入的，委托单位应当对受托单位的征收或收取行为实施监督，并承担该征收或收取行为的法律责任；受托单位在委托范围内，以委托单位的名义征收或收取政府非税收入，不得再转委托。

　　第十三条 执收单位应严格按国家法律、法规和规章以及省以上财政、物价部门确定的收入项目和标准执收各项政府非税收入；向所属事业单位收取的主管部门集中收入，应报市财政局批准后，按批准的范围、标准收取。

　　第十四条 市财政局应当在代理银行开设政府非税收入收缴财政专户，并建立帐户管理系统，用于归集、记录、结算政府非税收入款项。执收单位不得擅自开设政府非税收入过渡性帐户。

　　第十五条 政府非税收入实行收缴分离的收缴方式。按照法律、法规和规章的规定，缴款义务人应当按规定，持执收单位开具的政府非税收入缴款通知凭证，按执收单位规定的时间、数额，及时、足额到代理银行将应缴款项直接缴入财政专户。已纳入预算管理应缴存国库的政府非税收入项目，先缴入财政专户，通过票据结报后，再上缴国库或直接缴入国库。
　　暂时难以收缴分离的少量零星收入和必须当场执收的收入，实行集中汇缴的收缴方式，具体收缴方法由执收单位的主管部门报市财政局根据收支两条线工作要求确定。

　　第十六条 执收单位应加强执收行为的管理。
　　应按公示制度规定，向社会公布由本单位负责征收或收取（含受托收取）的政府非税收入项目及其依据、范围、标准、时间、程序等内容。
　　应按规定向负有缴纳政府非税收入义务的单位和个人，足额征收或收取政府非税收入款项；不得多征、少征。
　　应结合部门预算编制，编报政府非税收入的年度收支计划。
　　不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项，不得将所收款项存入政府非税收入财政专户以外的银行帐户。

　　第十七条 市财政局应建立并不断完善对政府非税收入收缴管理的绩效考核制度，促进政府非税收入的规范执收、应收尽收。
　　第十八条 市财政局应加强对政府非税收入减免事项的管理，法律、法规和规章中有明确减免规定的，按规定程序办理，同时报市财政局备案；没有明确规定的，执收单位不得自行减免；涉及市委、市政府确定的优惠政策减免，执收单位应将减免项目、金额报市财政局备案。


第四章 资金管理

　　第十九条 政府非税收入资金按照“国家所有、政府使用、综合预算、财政统管”的原则，实行严格的收支两条线管理。

　　第二十条 市财政局应严格控制预算单位的银行开户，严禁预算单位未经审批的银行开户行为。

　　第二十一条 市财政局应对政府非税收入资金实施分类管理，要建立并逐步完善非税收入项目体系，彻底理清收费项目的标准、级次、用途、征收方式等，对应纳入预算管理的政府非税收入项目，纳入一般预算和基金预算管理，对暂未纳入预算管理的政府非税收入项目，全额纳入政府非税收入专户管理。

　　第二十二条 进一步深化收支两条线管理改革，扩大实行收支脱钩管理的范围。要进一步深化部门预算改革，规范部门预算编制方法，强化部门预算执行管理。
　　有法定专门用途的政府非税收入项目，必须实行专款专用。
　　政府非税收入支出项目中属于基本建设项目的，建设项目按基本建设程序报批，财政部门按预算和工程进度拨付建设资金。
　　政府非税收入支出项目中属于政府采购范围的，必须实行政府采购。

　　第二十三条 执收单位应严格执行经批准的部门预算，按批准的项目和用途使用政府非税收入。市财政局应严格按批准的部门预算、政府非税收入缴款进度和资金使用进度，及时、足额拨付资金，保证各执收单位工作的正常开展，对不符合规定的用款，不予拨付。

　　第二十四条 上下级分成的政府非税收入，按照就地缴款、分级划解、及时结算的原则，通过政府非税收入财政专户定期划解、结算。执收单位不得以任何形式将政府非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付给下级执收单位。

　　第二十五条 在政府非税收入未完全实现收支脱钩、统筹安排的情况下，对政府非税收入资金实行适度统筹的方法，调剂使用政府非税收入。


第五章 票据管理

　　第二十六条 市财政局是非税收入票据的主管机关，负责政府非税收入票据的日常管理工作。

　　第二十七条 执收单位使用的政府非税收入票据，由各执收单位按照收入级次或隶属关系向市财政局申领。首次领购票据时，应当向市财政局提出申请，经市财政局审核收费依据文件后，核定收入项目、使用票据种类、收费项目代码，发给《票据领购证》；凭证领购票据。《票据领购证》不得私自转让、销毁。

　　第二十八条 执收单位应按规定使用政府非税收入票据，禁止任何单位擅自转让、出借、代开政府非税收入票据；禁止私自印制、伪造政府非税收入票据；禁止使用非法票据或者不按规定开具政府非税收入票据。

　　第二十九条 执收单位应按规定向财政部门结报、核销已使用的政府非税收入票据。政府非税收入来源中，按国家规定需要依法纳税的，应按规定使用税务发票，并将缴纳税收后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。

　　第三十条 执收单位应当建立健全非税收入票据领购、保管、登记、缴销等制度，确定专人负责，确保票据安全。

　　第三十一条 遗失政府非税收入票据的，应及时报告市财政局，并公告作废，市财政局应及时给予核实处理。

　　第三十二条 票据存根应由执收单位妥善保管备查，保存期满需要销毁的，由执收单位负责登记造册，报经市财政局核准后销毁。


第六章 监督检查

　　第三十三条 市财政局应加强对政府非税收入征收或者收取、汇缴、划解、管理的日常监督和专项稽查，及时依法查处非税收入管理中的违法行为。要建立健全监督检查制度和绩效考核制度，从制度上规范政府非税收入的有序执收，应收尽收。

　　第三十四条 执收单位应当如实提供帐证、报表、非税收入票据等有关资料，如实反映有关情况，接受财政部门的监督检查。
市级各主管部门要对所属执收单位非税收入收缴情况加强监督管理，要建立健全内部监督制约机制，有效防止所属执收单位的各项违规行为发生。

　　第三十五条 审计、物价、监察等部门应当按照各自法定的职责，做好非税收入的有关监督管理工作。

　　第三十六条 任何单位和个人都有权举报非税收入管理中的违法行为，财政、审计、物价、监察等有关部门应当按照各自法定的职责，查明事实，依法作出处理，并为举报人保密。


第七章 法律责任

　　第三十七条 市级主管部门和市级执收单位违反本办法规定的，按国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条 线管理规定行政处分暂行规定》和国务院《财政违法行为处罚处分条例》追究有关责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十八条 执收单位违反财政票据管理有关规定的，按照财政部《行政事业性收费和政府性基金票据管理规定》（财综字〔1998〕104号）以及其他有关财政票据管理规定进行处罚。

　　第三十九条 代理银行违反本办法规定借故占用财政资金或发生拒收、压票行为，不及时汇划资金的，一经查实，由代理银行承担由此发生的一切损失，并由市财政局会同人行湖州中支给予通报批评。情节严重的，取消其代理资格。

　　第四十条 市财政局等有关监督管理部门工作人员在政府非税收入管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，按国务院《财政违法行为处罚处分条例》依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第八章 附则

　　第四十一条 市财政局可依据本办法制订有关实施细则。

　　第四十二条 本办法由市财政局负责解释。

　　第四十三条 本办法自二○○六年一月一日起施行。