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政府采购司法审查的尴尬

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2006年01月06日 09:19

　　政府采购司法审查，是指政府采购当事人不服财政机关的具体行政行为提起诉讼，受诉法院对具体行政行为的事实认定和法律依据以及所适用的行政程序进行合法性审查，并作出相应裁决的活动。

　　我国《政府采购法》赋予财政部门对政府采购活动享有巨大的行政权力，如果行政机关不按照法律规定行使权力，必然会对政府采购当事人以及社会产生巨大的侵害，故财政部门的权力必须受到相应的监督和制约。司法审查是法院监督、纠正财政机关违法行为，对行政相对人进行权利救济的最后一道屏障。司法审查是ＷＴＯ法律框架中的重要内容，我国也建立了政府采购的司法审查制度。依照《政府采购法》第五十八条规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。我国《政府采购法》正式实施至今已经三年多时间，随着全国政府采购规模的逐年提高，政府采购争议普遍增多。然而，我国政府采购当事人寻求司法救济的并不多见。这里的原因有许多方面，其中之一是司法审查制度本身存在某些缺陷。

　　法院审查财政部门具体行政行为常常遭遇尴尬。在我国目前法院的经费管理体制中，法院与财政部门是相互依附的“锅与碗”关系。法院吃拿地方财政这碗饭，法院的财政预算、诉讼费的收支管理完全受到财政部门的制约，法院的所有经费由财政部门作出预算，由财政部门审核、拨付、管理，财政机关决定法院的经费使用权和分配权，在法院的财政体制完全受到财政机关控制和监督的情况下，法院如何独立、客观、公正地审查财政部门具体行政行为的合法性呢？

　　政府采购活动在同级监督制度中也常遭遇尴尬。根据我国《政府采购法》十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级财政机关对投诉人举报政府采购活动的违法行为，必须在法定时间内依法作出投诉处理决定或者行政处罚决定。依照《政府采购法》第五十五条、第五十六条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。

　　由于我国政府采购立法时仅仅考虑到同级监督，而未曾建立同级监督中的回避制度，没有建立起独立有效的行政审查或司法审查制度，导致实践中一系列尴尬问题无法解决。例如，2005年8月10日，采购人广东省某市人民法院的办公自动化设备在政府采购网上进行公开招标，同年8月26日在政府采购网上公布了预中标供应商的采购信息。看到公示的采购结果后，落标供应商认为，本次办公自动化设备的招标程序中，采购人该市人民法院违反了我国二十天“等标期”的强制性法律规定。质疑供应商在向采购人质疑无效的情况下，向同级政府采购活动的监督管理部门即某市财政局提出投诉。市财政局审查后认为，本市人民法院作为采购人在本次公开招标采购活动中存在着严重违法行为，侵害了众多投标供应商的合法权益。为此，市财政局拟对被投诉人也就是本市人民法院作出行政处罚，但在这个时候，市财政局面临着两难的选择境地：如果依法对本市人民法院作出行政处罚，被处罚的采购人倘若不服具体行政行为而提起行政诉讼，受理的法院也就是采购人，被告则是市财政局。在这样的司法审查过程中，原告既是被处罚的采购人，也是受理的法院。在此情形下，市财政局担当被告的诉讼结果可想而知。如果市财政局不对本市人民法院依法作出行政处罚或者逾期进行处理，那么众多的投诉供应商必然会将市财政局作为被告，向市财政局所在地的人民法院也就是采购人提起行政不作为的诉讼。最后，某市财政局选择了后者，对众多的投诉供应商不予理睬。在这种情况下，按照我国《政府采购法》的规定，对市财政局不作为的行政行为享有司法审查权的也就是本市人民法院，即享有管辖权的法院与被投诉人是同一的。由此而来，受到伤害的供应商寻求司法救济的权利在我国现行的法律制度下是很难得以保障的。

　　综上所述，我国政府采购司法审查还缺乏独立有效的制度，财政部门与管辖法院存在着直接的利害关系，同级监督的法律制度存在着利益冲突，目前的司法审查制度难以保证承办法院对财政部门具体行政行为的合法性进行客观、公正、高效审查，对供应商的合法权益还无法进行有效保护。故立法机关应完善我国《政府采购法》的相关规定，建立起政府采购司法审查中的回避制度。（34）


注：本文为群众出版社2005年12月出版的《法治下的政府采购》一书中的系列连载文章，作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


国家税务总局


国家税务总局关于加强外商投资企业和外国企业所得税征管确保收入任务完成的通知
国税函[2002]612号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局，广东、海南省地方税务局，深圳市地方税务局：
为进一步加强外商投资企业和外国企业（以下简称涉外企业）所得税征管，打击偷税，遏制避税，堵塞税收漏洞，确保2002年度涉外企业所得税收入任务的完成，总局要求各地2002年下半年采取以下措施：
一、全面清理税收优惠政策执行情况。各地应对涉外企业税收优惠政策的执行情况进行一次全面清理，凡不具备享受优惠条件的涉外企业，除应及时取消其税收优惠待遇外，还应按照《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定予以处理。一是对于享受税收优惠已到期的涉外企业，要及时按规定征税；二是对生产性的外商投资企业经营期不足10年的，其注销时要及时补征已减免的税款；三是对因外商撤资而不符合外商投资企业资格的，应立即取消其税收优惠，并追补应征税款；四是对外商已投入的资本金未达到企业投资各方已到位资本金25%的外商投资企业，应清查是否有超越有关税务规定享受税收优惠待遇的情况。
二、严格执行各项税收政策。对于涉外企业申请的减免税和再投资退税、国产设备抵免、财产报损、加速折旧、提取坏账准备金等直接涉及应纳税所得额减少的事项，各地必须严格按照政策规定执行，并对审批情况进行一次全面清理，对于不按规定及超越权限的审批行为，造成税款流失或递延的，要依法追缴应纳税款并追究责任。
三、严格清理欠税，堵塞漏征漏管。一要加大税务检查力度，打击偷税，遏制避税；二要全面清理欠税，坚决杜绝新欠，力争结清陈欠，千方百计把欠税清缴入库；三要全面清查漏征漏管户，通过与外经贸、工商等部门的工作配合，摸清涉外企业税务登记户数，查处漏征漏管户，并追补应纳税款。
四、加大对预提所得税的检查力度。预提所得税税源分散并且管理难度较大，但是体现国家的主权和经济利益，各地要结合开具完税证明的情况，对预提所得税管理情况进行一次全面检查，并采取有效措施强化预提所得税的管理。
五、加强收入分析，强化税源监控。目前有些地区对于涉外企业所得税收入分析重视不够，情况不明、各项经济指标不能量化的现象较为普遍，并且分析的材料既不客观又无具体数据，不利于准确、及时掌握税源变化情况。因此，各地要加强对涉外企业所得税收入的科学分析和预测工作，加强对重点税源户的管理。对于涉外企业中的纳税大户，要继续按照总局规定纳入重点税源户管理，并建立纳税大户档案，实施动态监控。对于涉外企业所得税，除按要求进行季度分析外，如发现月度收入出现异常，尤其是重点税源户生产经营和纳税情况出现异常，也要及时分析原因，并将分析材料于每月10日前报送总局（国际税务司）。
以上，请遵照执行，并将执行情况及涉外企业所得税增收情况统计表（见附件）于2002年12月31日前报送总局（国际税务司）。
附件：涉外企业所得税增收情况统计表



国家税务总局
二○○二年七月九日

附件

涉外企业所得税增收情况统计表
填报单位： 单位：万元
增收措施 查补涉外企业所得税金额
税款 滞纳金 罚款 小计
清理税收优惠
清理审批事项
清理欠税
清查漏征漏管
检查预提所得税
其他
合计

备注：请用excel制作表格并报软盘。