关于规范矿产资源勘查实施方案管理工作的通知

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机构改革需要法律规制

薛刚凌
　 政府机构改革，并不是一件新鲜的事情。新中国建立以来，大的机构改革就有7次，分别在1953－1954，1957－1958，1961－1963，1970－1971，1982－1983，1988，1993－1994年进行。如果加上1998年开始、尚未结束的这一次改革，则有8次。撇开正在进行中的这一次，前7次改革都没能摆脱“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。由于机构重叠庞大，人浮于事现象严重，加之政企不分和职能交叉，导致了第8次大规模的机构改革。目前，中央一级的机构改革已经完成，国务院人员编制总数减少47．5％，省一级的改革尚在进行，省以下各级政府的机构改革还有待于开始。

　 应当说，机构改革是任何一个国家都无法回避的重大课题。一方面，现代社会随着科技经济的发展，个人对国家的依赖加深，政府职能日益扩展，政府的规模也日趋庞大；另一方面，由于管理资源的有限性，也由于政府规模膨胀带来的管理效率低下、官僚作风严重，因而，政府不得不采用机构改革的方式来确保政府规模的合理、行政机关设置的科学和公务员的活力。

　 机构改革多涉及政府职能的重组、行政权力的再分配、政府规模以及公务员队伍的调整。从表面上看，机构改革似乎仅仅是行政机关的事情，因为改革的结果往往表现为行政机关的变化和人员的减少，但实质上，机构改革却与广大公民的利益直接相关。机构改革涉及对行政权的重新界定，而行政权的大小则直接影响到公民的自由。行政权越大，意味着公民的自由度就越小。另外，机构改革的核心内容之一是控制政府规模，而政府规模决定着公民负担的多少。政府的一切运作都是由纳税人支付的税款来支撑的，政府的规模越大，意味着公民的负担越重。当然，改革本身也是需要成本的。每一次机构改革，都面临着机构人员的调整，国家需要安置分流人员，需要时间、精力和财力。

　 由于机构改革关系到全民的利益，因而需要建立在民主、理性、公正的基础上。公民作为普通的纳税人，有权了解和参与机构改革；机构改革的设计者应当地位超脱，独立于各种利益之上；改革方案需要广泛调查研究以及科学论证。为保障公民的参与、改

　 革过程的理性以及改革方案的合理公正，需要法律的规制。这是因为：首先，法律规制可以保障公民参与权的实现。公民通过什么样的机制和程序来参与机构改革，需要在法律上予以明确。如规定公民参与对机构改革方案的讨论，机构改革的研究机构应有社会各界的代表等。没有法律对参与权的规定与保障，公民的参与就只是一句空话。其次，法律规制可以保障改革过程的理性。改革方案由谁来设计论证，由谁作最终的决定，改革方案又由谁来负责推行，都需要法律的规定。除了合理分配机构改革的各种权力外，还可以对机构改革的程序进行全面规范，以保障机构改革权的合理行使。改革过程的理性在很大程度上能够确保改革方案的合理公正。再次，法律规制可以保障机构改革的有效推进和改革的最后成果。由于法律具有普遍约束力和强制力，所以改革方案一旦为立法所肯定，任何人都受其约束，违法将会受到法律制裁。可见，通过法律规制可以减少改革的阻力，也可以防止改革成果的流失。

　 目前，西方国家的机构改革大多在法律的规制下进行。机构改革的过程大致分为三步：第一，通过立法成立一个改革研究委员会。该委员会为非官方组织，吸收社会各界人士参加，由其负责对机构改革的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出机构改革的建议报告。第二，由立法机关制定有关机构改革方面的法律。对机构改革研究委员会提出的改革建议，一般要在政府和社会进行广泛讨论，立法机关可以采纳其合理部分制定法律，决定改革。第三，有关改革的法律制定后，由政府具体推行。在推行过程中力求稳妥，往往分阶段、分步骤进行。美国新政后的政府重组，日本二战后的几次政府改革都是遵循这一改革模式，并取得了较好成果。

　 不能说上述改革模式完美无缺，但有一点则是值得肯定的，那就是它的民主与法治精神。在我国，机构改革往往由政府自行设计，并依靠运动式的行政手段推行。改革的设计者也是改革的推行者。虽然政府的部分改革方案需要权力机关的批准，但权力机关对机构改革的介入十分有限。这种模式的机构改革能立竿见影，迅速便捷，但也存在许多内在缺陷。由于缺乏社会各界的广泛参与，所以改革阻力大，改革方案有时难以得到社会的认同和支持。改革也存在诸多风险。改革者主观随意性大，自由裁量权过宽，改革方案往往缺乏严格细致的论证。机构改革能否成功在很大程度上取决于改革者的魅力和智慧。另外，机构改革的成果也难以巩固。每届政府在改革之初都决心很大，也取得了一些成果，但这些成果没有及时通过立法固定下来，改革风一过，又复归以往，机构人员又迅速增长。

　 由是观之，如果我们在每一次大的机构改革前，能得到社会各界和民众的参与，能做一番全面的调查研究和深入的科学论证，如果我们的改革设计者能处于中立的地位，超脱于各种利益之上，如果我们的改革能有法律的支持和保障，情况也许会变得不大一样。无疑，我们仍然需要机构改革，但也许不必如此频繁；政府的职能仍然需要根据社会的发展而调整，但也许不会有太多的机构重叠和职能交叉；政府的规模仍然需要控制，但不必经常大规模地裁员，也不会因为裁员而给公务员个人以及社会造成负担。因此，机构改革的法制化的确是使这一改革取得成功的关键。

　

司法改革缘何步履蹒跚

杨涛

《中国青年报》11月23日报道，该报刊发《权威刑法专家透露：最高法院已决定收回死刑核准权》的报道后，引起社会广泛关注。北京大学法学院教授陈瑞华近日在接受记者专访时表示，收回死刑核准权是最高人民法院正在酝酿的一项司法改革举措，他建议可设立最高人民法院巡回法庭，专门办理死刑核准案件。
笔者认为，这一消息是司法改革中的一件大事，表明了司法改革正在向前推进。学者刘武俊也认为，这一信息表明最高法院在对待死刑核准问题上的明智之举，真正兑现了现行《刑事诉讼法》有关死刑核准权由最高法院独家行使的明确规定。
但是，笔者在为之高兴的同时，也深感司法改革的推进速度缓慢，近些年来，要求对现行的司法体制进行改革的呼声一直不断，学者们也进行了大量的论证，但实际改革的步伐却总是“雷声大、雨点小”。前不久，笔者在江西省赣州市举行的“地方法院现代化”论坛上获悉，有关死刑核准权的收回、法院鉴定权的改革等已经原则上达成一致，但学者们普遍关注的法院执行权的改革、公安看守所归属问题、强制措施司法审查制度的建立等等都没有取得实质性的进展。
学者们普遍认为，司法改革归根结底是司法权的重新配置和合理划分、界定的问题，然而，仅仅于此认识我们并不能看出司法改革的推进的艰难之所在。在笔者看来，司法改革中至少涉及三方利益的博弈。
首先，司法改革是一场在司法机关之间、司法机关与行政机关之间的权力博弈。这包括法院、检察院、公安机关、司法局在内的多方博弈，比如法院执行权交由司法行政机关的司法局行使，那么法院的权力相对缩小、司法局的权力要扩大；再比如建立强制措施的司法审查制度，那么法院的权力相对扩大，公安机关和检察院的权力相对缩小。而权力在现实中往往就代表了利益，对拥有权力的惯性依赖，必然让相关机关难以在改革上作出正确的取舍，而是想方设法找出自己应当拥有该该权力的理由。
其次，司法改革是一场在公权力与公民权利之间的权力与权利的博弈。司法改革中，有时是公权力的退步，而公民权利的扩张，或者相反公民权利缩小，公权力的扩张。比如建立强制措施的司法审查制度，公安机关、检察机关所能自由行使权力就相对缩小，而公民可以对有关机关对其采取的强制措施申请司法审查，就意味着公民的权利在扩张，那么在将来的实践中也必然带来这些机关在行使强制措施的权力时更为不便，为维护自身的权力，因而，有关机关与民众声音之间的一场博弈也将在所难免。
最后，司法改革也是一场上下级之间的权力博弈。改革的进行，必然也会涉及到上下级司法机关、上下级行政机关的权力的重新配置，比如死刑核准权的收回，就是在法院上下级之间进行权力的重新配置，下级机关有时也会力争保有原有的权力，而且有时地方政府也需要希望本级司法机关行使某些权力以方便其政策目标的实现，而参与到博弈中来，使这场博弈更加复杂。
在司法改革中，有时是司法权的重新配置不仅是一方面的博弈，很可能是这三方面交错进行，使得博弈错综复杂。但是，仅仅是博弈的复杂，还只能说明改革的艰巨，并不能完全说明改革为何步履蹒跚，事实上，我们看到，本来司法改革既然是司法机关、行政机关、公民之间的博弈，就应当有多方参与，中立的第三方来主持，改革必然会在博弈中逐步推进，但现实的状况恰恰是与之相反。
现行的司法改革仅仅是司法机关主导下的改革，有关的司法机关在司法改革中起着主导作用，各自在自己的一亩三分地上进行改革，偶尔也邀请有关学者参加，而不是由中立的人大来主持，这样的司法改革必然很难达到意见的统一，使得改革极为缓慢。其次，司法改革也仅仅是司法机关的司法改革，民众很难从中发出实质的声音，司法改革就必然不能更多体现公民的权利，从而使改革缺乏亮点，不能做出实质性的突破。
所以，我们在为最高法院已决定收回死刑核准权而欢欣鼓舞的同时，我们更应当看到改革的步履维艰，我们渴望对改革司法改革，让中立的权力机关来主持司法改革，让更多的民众参与进来，从而推动司法改革加快进行。


通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　
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